QUA, 02 DE NOVEMBRO DE 2011 12:52
No contexto da elaboração do PPA 2012-2015 a temática da igualdade racial tomou como referência um novo instrumento legal, o Estatuto da Igualdade Racial que foi aprovado em 2010, se transformando na lei nº 12.288/2010, a custa de muitas renúncias, como afirmou o senador Paulo Paim (PT-RS), autor do projeto, por ocasião de sua sanção:
“Não pensem que é fácil ver o Estatuto da Igualdade Racial ser aprovado após dez anos de debate sem, infelizmente, grande parte das reivindicações que acreditávamos que era possível estar contemplada no Estatuto. Mas ele é um passo à frente; ele é uma conquista; ele é nosso. Possui uma representatividade jurídica, histórica, legal e moral”
O Estatuto é “destinado a garantir à população negra a efetivação da igualdade de oportunidades, a defesa dos direitos étnicos individuais, coletivos e difusos e o combate à discriminação e às demais formas de intolerância étnica”.
Apesar de alguns dispositivos do Estatuto fazerem referência às desigualdades de gênero e a políticas para as mulheres, vinculadas ao acesso ao crédito, contra a marginalização da mulher negra no trabalho artístico e cultural, na atenção as mulheres negras em situação de violência (veja Box 1) o projeto do novo PPA absorveu de forma muito limitada essa dimensão composta da desigualdade de gênero e raça vivida pelas mulheres negras.
Estatuto da Igualdade Racial
“Art. 1º, Parágrafo Único. Para efeito deste Estatuto, considera-se: ..... III - desigualdade de gênero e raça: assimetria existente no âmbito da sociedade que acentua a distância social entre mulheres negras e os demais segmentos sociais; .... Art. 39. . § 5o Será assegurado o acesso ao crédito para a pequena produção, nos meios rural e urbano, com ações afirmativas para mulheres negras. § 6o O poder público promoverá campanhas de sensibilização contra a marginalização da mulher negra no trabalho artístico e cultural. .... Art. 52. É assegurado às vítimas de discriminação étnica o acesso aos órgãos de Ouvidoria Permanente, à Defensoria Pública, ao Ministério Público e ao Poder Judiciário, em todas as suas instâncias, para a garantia do cumprimento de seus direitos. Parágrafo único. O Estado assegurará atenção às mulheres negras em situação de violência, garantida a assistência física, psíquica, social e jurídica. ... Art. 63. O § 1o do art. 1o da Lei no 10.778, de 24 de novembro de 2003, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 1o ....................................................................... § 1o Para os efeitos desta Lei, entende-se por violência contra a mulher qualquer ação ou conduta, baseada no gênero, inclusive decorrente de discriminação ou desigualdade étnica, que cause morte, dano ou sofrimento físico, sexual ou psicológico à mulher, tanto no âmbito público quanto no privado. |
Ainda nesse mesmo sentido, na referência ao Programa de Promoção da Igualdade Racial, feita na Mensagem da presidenta Dilma sobre o PPA, chama a atenção o seguinte aspecto:
“Cabe assinalar que é fundamental para o sucesso das ações governamentais de enfrentamento ao racismo e promoção da igualdade considerar suas interseções com a temática de gênero. Nos processos sociais de discriminação, as temáticas de raça e gênero se entrecruzam recorrentemente e formam dimensões estruturantes da realidade brasileira. O enfrentamento dessas discriminações precisa contemplar estratégias que abordam de maneira conjunta essas temáticas. “
Contudo, o destaque da mensagem não se desdobra em nenhum dos indicadores apresentados no âmbito do Programa 2034, que não tem recorte por sexo e apenas um se refere a mulher (razão entre a taxa de mortalidade materna por 100 mil habitantes de mulheres negras e brancas - referência em 26/09/2009 - índice de 1,54%). Por outro lado, algumas metas e iniciativas vinculadas ao Objetivo 0772, que trata da promoção da incorporação da perspectiva da igualdade racial nas políticas públicas, está explicito nos sistemas de informação e relatórios publicados a perspectiva de gênero, e inclusive uma iniciativa acerca da inclusão e aperfeiçoamento de indicadores desagregados por raça/cor e sexo nos sistemas governamentais.
O valor global destinado para os quatro anos de vigência do Plano é de R$ 312,6 milhões, ocupando a 57º lugar entre os 65 programas temáticos. Chama a atenção que 72,6% deste total, ou seja, R$ 227 milhões, são destinados às despesas de capital, certamente vinculada a regularização fundiária das comunidades quilombolas, como será visto adiante.
O programa está organizado a partir de dez objetivos, sendo seis vinculados de forma mais ampliada ao enfrentamento do racismo e à promoção da igualdade racial, três direcionados às comunidades quilombolas e um às comunidades tradicionais. Ressalte-se que apenas o Objetivo 0987 vinculado a regularização fundiária das comunidades quilombolas tem como órgão responsável o Ministério do Desenvolvimento Agrário, os demais estão sob a responsabilidade da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR).
Em nenhuma das descrições dos dez objetivos percebe-se a incorporação da perspectiva de gênero, mas em cinco deles observam-se metas e/ou iniciativas que incorporam tal perspectiva. São eles os objetivos 0772, 0773, 0776, 0777, 0778. Veja tabela 1:
Tabela 1
| Objetivo | 0772 - Promover a incorporação da perspectiva da igualdade racial nas políticas governamentais, articulando Ministérios e demais órgãos federais, estados e municípios. |
| Metas 2012-2015 | - Construir um sistema integrado de informações sobre as políticas governamentais numa perspectiva de igualdade racial e de gênero |
| - Produzir e publicar relatórios periódicos de monitoramento das políticas de promoção da igualdade racial, incluindo a perspectiva de gênero | |
| Iniciativas | 032L - Formulação, implementação e gestão do Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial (SINAPIR), bem como formação e capacitação de gestores públicos e outros profissionais na perspectiva da igualdade racial e de gênero |
| 032O - Inclusão e aperfeiçoamento de indicadores desagregados por raça/cor e sexo nos sistemas de informações governamentais, como instrumento de monitoramento e de avaliação de políticas e programas | |
Metas/Prioridades II PNPM | F – Capacitar todos/as os/as servidores/as públicos admitidos por concurso nas administração pública federal nos temas de gênero, raça/etnia, orientação sexual, geração e direitos humanos; 11.1. Capacitação e qualificação de agentes públicos, nos temas de gênero, raça/etnia, orientação sexual, geração e direitos humanos |
| 11.2. Produção, organização e disseminação de dados, estudos e pesquisas que tratem das temáticas de gênero, raça/etnia, violência contra as mulheres, orientação sexual, geração e direitos humanos |
O Objetivo 0772 está vinculado à ação primordial para as chamadas políticas transversais que é a constante promoção de sua incorporação e implementação pelos demais órgãos federais, estaduais e municipais, e seu monitoramento e avaliação pelo órgão de referência da política, no caso a SEPPIR. O II PNPM apresenta, entre suas metas, a capacitação dos servidores e agentes públicos nos temas de gênero, raça/etnia, orientação sexual, geração e direitos humanos, dialogando com o referido Objetivo.
No entanto, a proposta do PPA é mais orgânica, ao relacioná-la ao SINAPIR - Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial. Na área de Educação, o Balanço de Governo 2003-2010 apresenta o Curso Educação Gênero e Diversidade na Escola, da Rede Universidade Aberta do Brasil que desde 2006 ofereceram cerca de 27,2 mil vagas nos estados-polo das regiões - BA, RJ, PR, MS, RO - e em 2010, 8 mil vagas para os estados-polo das regiões - ES, MS, MT, PA, MG, PE, PI, SE, DF1. Vale lembrar ainda a iniciativa do Curso de Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça, resultado de uma articulação da SEPPIR, MEC, SPM, UNIFEM/ONU Mulheres e o Centro Latino Americano em Sexualidade e Direitos Humanos - CLAM/UERJ, que tem como objetivo o aperfeiçoamento e especialização de 6.700 gestores das três esferas federativas, através da Rede Universidade Aberta do Brasil - CAPES/MEC, que envolvem 18 universidades públicas2.
Fica evidente ainda a ênfase observada na responsabilização da SEPPIR no monitoramento das ações governamentais através de Sistemas de Informação relativos às políticas de promoção da igualdade racial, elencadas neste Objetivo, às ações governamentais para comunidade de terreiros e povos de cultura cigana (Objetivo 0986), além das ações governamentais voltadas para as comunidades quilombolas (Objetivo 0984).
Não se trata de uma novidade a SEPPIR ter competência para cumprir esse papel, muitas vezes pouco efetiva frente aos demais órgãos do governo. Trata-se do reforço desse papel a partir de sua visualização nesse instrumento super importante de planejamento das políticas públicas. Além do mais, fica evidente uma estruturação maior dessa ação a partir de Sistemas de Informação, na expectativa que possam efetivamente ser alimentados pelos demais órgãos governamentais.
É bom lembrar que o Estatuto da Igualdade Racial prevê a implantação do Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial - SINAPIR (para descentralizar e transversalizar as políticas de promoção da igualdade racial) e também do Fórum Intergovernamental de Promoção da Igualdade Racial - FIPIR. O FIPIR envolve representação de todos os estados brasileiros e até 2010 contava com a adesão de 626 municípios.
Tabela 2
| Objetivo | 0773 - Promover ações afirmativas no âmbito da ação governamental visando a corrigir as desigualdades raciais e assegurar a igualdade de oportunidades |
| Metas 2012-2015 | - Ampliar a proporção de negros/as em posições valorizadas no serviço público |
Metas/Prioridades II PNPM | B – Aumentar em 20% o número de mulheres nos cargos de direção (DAS 3, 4, 5 e 6) do Poder Executivo, considerando a proporção das mulheres negras e indígenas na população |
A Meta destacada no Objetivo 0773 se relaciona com o Objetivo do II PNPM de “Estimular a ampliação da participação das mulheres nos cargos de decisão dos poderes constituídos (Executivo, Legislativo e Judiciário) em todos os níveis, respeitando-se os recortes de raça/etnia” materializada na Meta B apresentada na tabela 2. Ressalte-se a ausência de quantificação da Meta prevista no PPA, diferentemente da Meta do II PNPM, o que enfraquece o resultado que se deseja alcançar.
Tabela 3
| Objetivo | 0776 - Instituir medidas de prevenção e enfrentamento do racismo institucional, fomentando a valorização da pluralidade etnicorracial em instituições públicas e privadas |
| Metas 2012-2015 | |
| Iniciativas | 0333 - Articulação de medidas voltadas à formação e à capacitação de servidores(as) no atendimento a pessoas em situação de violência e/ou vulnerabilidade social, de modo a prevenir práticas discriminatórias incidentes sobre a população negra, especialmente mulheres, jovens, crianças, adolescentes e população com privação de liberdade |
| 0336 - Identificação e acompanhamento das ações de prevenção e enfrentamento do racismo institucional, especialmente de formação e capacitação de agentes públicos e profissionais da iniciativa privada, visando à prevenção de práticas de discriminação racial e de gênero no ambiente de trabalho | |
Metas/Prioridades II PNPM | 9.1. Formular e implementar programas, projetos e ações afirmativas e de enfrentamento ao racismo, sexismo e lesbofobia nas instituições públicas governamentais; |
No Objetivo 0776 (tabela 3) estão previstas iniciativas de prevenção e enfrentamento ao racismo institucional articuladas também a partir da perspectiva de gênero, dialogando com as prioridades do II PNPM.
Tabela 4
| Objetivo | 0777 - Reverter representações negativas da pessoa negra, que sustentam as ações denegação simbólica e as diversas formas de violência, bem como reconhecer e valorizar a historia e a cultura negra em suas formas de existência e resistência |
| Metas 2012-2015 | |
| Iniciativas | 0339 - Apoio à incorporação das perspectivas racial e de gênero na formação dos profissionais de comunicação |
| 033A - Apoio à produção e difusão de materiais de comunicação com conteúdos antirracistas e antissexistas | |
Metas/Prioridades II PNPM | B- Promover a articulação de cinco redes de monitoramento, para denúncias de abordagens discriminatórias de gênero, raça/etnia e orientação sexual na mídia em geral |
| 8.1. Estimular e garantir que os programas de fomento à produção e difusão cultural valorizem a expressão das mulheres e sua contribuição social, política, econômica e cultural. | |
| 8.2. Estimular a produção e a difusão de conteúdos não-discriminatórios e não-estereotipados das mulheres, valorizando as dimensões de raça/etnia, orientação sexual e geração; |
No PPA anterior o objetivo do programa 1432 explicitava a promoção de uma cultura não discriminatória. Aumentar a visibilidade da população negra na mídia também era uma prioridade do governo, conforme Balanço de Governo 2003-2010. No PPA 2012-2105 a descrição do Objetivo 0777 (tabela 4) e de suas iniciativas é mais detalhada e ampliada, apontando em duas direções, da reversão de representações negativas da pessoa negra, numa perspectiva antirracista e antissexista e do reconhecimento e valorização da história da cultura negra, incorporando a perspectiva de gênero. As prioridades do II PNPM seguem a mesma orientação.
Tabela 5
| Objetivo | 0778 - Estabelecer pactos intersetoriais e interinstitucionais que revertam as altas taxas de mortalidade precoce na população negra, garantindo o seu direito à vida. |
| Metas 2012-2015 | Reduzir a morbidade/mortalidade materna entre as mulheres negras |
| Reduzir as mortes por homicídio na juventude negra | |
| Iniciativas | 033H - Apoio e acompanhamento das ações pela redução da mortalidade materna entre as mulheres negras |
| 033I - Apoio e acompanhamento de medidas de proteção a crianças, adolescentes e jovens negros/as em situação de vulnerabilidade social | |
| 033J - Apoio e acompanhamento de programas e ações de assistência psíquica, social e jurídica às mulheres negras em situação de violência e aos familiares das vítimas de violência e discriminação racial | |
Metas/Prioridades II PNPM | A – Reduzir em 15% a Razão de Mortalidade Materna, entre 2008 e 2011 |
| 10.1 – Assegurar a implementação de ações de enfrentamento às desigualdades contra as mulheres jovens e idosas nas instituições públicas governamentais | |
| 10.2 – Apoiar a implementação do Estatuto do Idoso e do Estatuto da Criança e Adolescente |
O Objetivo 0778 (tabela 5) é o único vinculado ao apoio à implementação de políticas setoriais, conforme explicitado em suas iniciativas (política de saúde, prevenção e enfrentamento à violência contra a mulher e de assistência social, justiça, segurança pública etc). O II PNPM estabelece meta quantitativa para a redução da Mortalidade Materna, mas não apresenta o recorte de raça, fundamental, considerando as diferenças expressivas da ocorrência dessas mortes entre brancas e negras. Por isso, quantificar tal Meta no PPA 2012-2015 é urgente. Garantir a proteção dos direitos das mulheres em situação de violência considerando as questões étnico-raciais, geracionais, de orientação sexual, de deficiência e de inserção social, econômica e regional e a redução dos índices de violência contra as mulheres, considerando as diversidades geracionais, estão entre os objetivos específicos dos Capítulos 5 e 10 do II PNPM.
Os objetivos 0984, 0985 e 0987 expressam a orientação da ação governamental direcionadas as comunidades Quilombolas. Os objetivos se vinculam a perspectiva de articulação, acompanhamento e fortalecimento das ações governamentais (Objetivo 0984), ao fortalecimento da autonomia e do protagonismo político (Objetivo 0985) e a regularização fundiária das comunidades quilombolas (0987). No PPA anterior observam-se também ações no âmbito da SEPPIR voltadas para o apoio a política setoriais nas áreas de saúde, educação e desenvolvimento local.
O Objetivo 0986 vincula-se a articulação com os órgãos governamentais para garantir o acesso de povos e comunidades tradicionais a serviços públicos e programas sociais, sendo necessário conhecer suas características e as peculiaridades de suas demandas.
O orçamento para enfrentar o racismo e promover a igualdade, em 2012
A dotação prevista para 2012 do programa 2034 - Enfrentamento ao Racismo e Promoção da Igualdade Racial é de R$ 73,1 milhões, distribuídos em nove ações orçamentárias. Desse total, cerca de 76,6%, R$ 56 milhões são destinados a duas ações vinculadas à regularização fundiária das comunidades quilombolas e estão sob a responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Outras três ações são direcionadas às comunidades quilombolas e povos e comunidades tradicionais, contando com R$ 8,7 milhões, cerca de 11,8%.
O PLOA conta ainda com quatro ações vinculadas a políticas de igualdade racial, dispondo de simbólicos R$ 8,5 milhões, 11,5% do total do Programa, o que considerando a dimensão dos objetivos propostos e das metas a serem alcançadas é muito pouco.
A tabela 6 apresenta a estrutura orçamentária do Programa 2034 e sua comparação com ações destacadas na LOA 2011:
Tabela 6
| PLOA 2012 - Programa 2034 - Enfrentamento ao Racismo e Promoção da Igualdade Racial | LOA 2011 Ações Selecionadas | Var % PLOA 2012/ LOA 2011 | |||
| Ação | Título | Valor | % | ||
| 0859 | Indenização das Benfeitorias e de Terras Aos Ocupantes de Imóveis em Áreas Reconhecidas para as Comunidades Quilombolas | 50.000.000 | 68,4 | 24.221.628 | 106 |
| 20T1 | PLOA 2012Reconhecimento, Delimitação, Desintrusão e Titulação de Territórios Quilombolas LOA 2011 Reconhecimento e Demarcação de Áreas Remanescentes de Quilombos | 6.000.000 | 8,2 | 6.000.000 | 0 |
| 20TC | Monitoramento e Avaliação de Políticas e Programas de Promoção da Igualdade Racial | 250.000 | 0,3 | ||
| 2D54 | Apoio a Conselhos e Organismos Governamentais de Promoção da Igualdade Racial | 3.650.000 | 5,0 | 400.000 | 813 |
| 6440 | Fomento ao Desenvolvimento Local para Comunidades Remanescentes de Quilombos e Outras Comunidades Tradicionais | 5.350.000 | 7,3 | 19.132.122 | -72 |
| 802V | Fomento à Edição, Publicação e Distribuição de Material Bibliográfico e Áudio-Visual sobre Igualdade Racial | 200.000 | 0,3 | 324.000 | -38 |
| 8362 | Apoio a Iniciativas para a Promoção da Igualdade Racial | 4.350.000 | 5,9 | 57.151.121 | -92 |
| 8589 | Fortalecimento Institucional das Organizações Representativas das Comunidades Quilombolas e de outras Comunidades Tradicionais | 450.000 | 0,6 | 550.000 | -18 |
| 8936 | Apoio ao Desenvolvimento Sustentável das Comunidades Quilombolas e Povos e Comunidades Tradicionais | 2.875.000 | 3,9 | 2.875.007 | 0 |
| TOTAL | 73.125.000 | 100,0 | 80.432.250 | -9 | |
Fonte: SIGA BRASIL
Relativamente à Lei Orçamentária 2011 observa-se que o Programa 2034 se origina dos Programas 1332 (Brasil Quilombola) e 1432 (Promoção de Políticas Afirmativas para a Igualdade Racial do PPA 2008-2011). Algumas ações foram mantidas, mas ocorreram várias alterações o que dificulta a comparação com a série histórica da execução orçamentária do último PPA. Quando se compara com as ações que permaneceram, observa-se uma queda de 9%.
A tabela 7 apresenta a execução dos dois programas de 2008 a 2011:
Tabela 7
| Programa 1432 - Promoção de Políticas Afirmativas para a Igualdade Racial | ||||
| Ano | LOA - Dotação Inicial | Autorizado | Liquidado | Liquidado/Autorizado |
| 2008 | 18.067.423 | 18.817.423 | 11.003.760 | 58% |
| 2009 | 19.074.000 | 19.074.000 | 11.043.574 | 58% |
| 2010 | 44.064.000 | 44.064.000 | 23.326.084 | 53% |
| 2011 | 59.975.121 | 59.975.121 | ||
A seguir faremos algumas observações acerca de ações destacadas mais relevantes relativamente a LOA 2011.
As dotações vinculadas a regularização fundiária apresentaram um crescimento de 85,4% passando de R$ 30,2 milhões em 2011 para R$ 56 milhões no PLOA 2012.
O Apoio a Conselhos e Organismos Governamentais de Promoção da Igualdade Racial também deverá ser uma prioridade, pois apresentou crescimento de mais de 800%, passando de R$ 400 mil em 2011, para R$ 3,65 milhões no PLOA 2012. Ressalte-se que até o inicio de outubro nenhum centavo foi sequer empenhado nessa ação.
As demais ações selecionadas apresentaram redução de dotação. Destaque para a queda expressiva de 92% da dotação da ação 8362 destinada ao Apoio a Iniciativas para a Promoção da Igualdade Racial, principal redução em termos de volume de recursos. Em 2011 estão previstos cerca de R$ 57,2 milhões, e no PLOA 2012 apenas R$ 4,35 milhões. Ressalte-se que essa ação foi objeto de emendas parlamentares, inclusive da Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa, no valor de R$ 48,16 milhões. Até início de outubro apenas 1% da ação havia sido empenhado.
A ação 6440 Fomento ao Desenvolvimento Local para Comunidades Remanescentes de Quilombos e Outras Comunidades Tradicionais também apresentou forte queda na dotação prevista no PLOA 2012 de 72%, caindo de R$ 19,1milhões em 2011 para apenas R$ 5,35 milhões. Até inicio de outubro foram empenhados 10% do valor previsto. Ressalte-se que a ação foi objeto de emendas parlamentares e da Comissão de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados, no valor de R$ 11,2 milhões.
Das ações que deixaram de constar da programação orçamentária destacam-se a ação 8601 Capacitação de Agentes Públicos em Temas Transversais que dispõe de dotação de R$ 1,1 milhão em 2011. A ação 4572 Capacitação de Servidores Públicos Federais em Processo de Qualificação e Requalificação, presente no programa 2103 Programa de Gestão e Manutenção da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, é restrita apenas aos servidores públicos e o valor é também pouco expressivo, apenas R$ 150 mil.
Deixam ainda de constar da programação orçamentária no âmbito desse Programa as ações relativas a políticas setoriais na área de Trabalho, onde se destacam as ações desenvolvidas Plano Setorial de Qualificação Afrodescendente e o Plano Setorial de Qualificação de Trabalhadores Domésticos (PLANSEQ TDC), saúde e educação em comunidades quilombolas. (Ver tabela 8).
Tabela 8
| 802U | Qualificação de Afrodescendentes em Cidadania, Gestão Pública e para o Trabalho | 900.000 |
| 8215 | Atenção à Saúde das Populações Quilombolas | 1.200.000 |
| 8957 | Apoio ao Desenvolvimento da Educação nas Comunidades Remanescentes de Quilombos | 1.000.000 |
Capturado em 21/11/2011
